เตือนแรง! หนี้ 12.6 ล้านล้าน พุ่งใกล้เต็มเพดาน ดันเพิ่มอีกอาจกระทบเครดิตประเทศ

ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์ นักวิชาการอาวุโส มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ประธานสถาบันการสร้างชาติ ประธานสถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา กล่าวว่า ตลอด 20 ปีที่ผ่านมาหนี้สาธารณะของไทยสะท้อนการเปลี่ยนผ่านจากระยะฟื้นฟูหลังวิกฤต มาสู่ช่วงการใช้จ่ายเพื่อรับมือวิกฤตและการลงทุนสาธารณะขนานใหญ่

โดยในช่วงปีหลังวิกฤตการเงินโลกในปี 2552 เคลื่อนไหวในช่วงประมาณร้อยละ 42–45 ในระยะหลังมหาอุทกภัยในปี 2554 และการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานในเวลาต่อมา 

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในช่วงโควิด-19 เมื่อสัดส่วนหนี้พุ่งจากร้อยละ 41 สู่ร้อยละ 60.6 ของ GDP ในปี 2565 ภายใต้การกู้เงินจำนวนมากเพื่อพยุงเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งมีการปรับเพดานหนี้สาธารณะจากร้อยละ 60 เป็นร้อยละ 70 ของ GDP ในปี 2564

โดยข้อมูลล่าสุดระบุว่า ณ สิ้นเดือนกุมภาพันธ์ 2569 หนี้สาธารณะคงค้างอยู่ที่ประมาณ 12.60 ล้านล้านบาท หรือร้อยละ 66.09 ของ GDP ซึ่งเข้าใกล้เพดานหนี้ที่ร้อยละ 70 อย่างมีนัยสำคัญแล้ว หากมีการกู้เงินเพิ่มอีก 5 แสนล้านบาท หนี้สาธารณะจะขยับเป็นประมาณ 13.1 ล้านล้านบาท และสัดส่วนหนี้ต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นเป็นราวร้อยละ 68.6–69.1

ทำให้พื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) เหลือต่ำกว่าร้อยละ1 หรือประมาณ 1.5–2 แสนล้านบาทเท่านั้น ซึ่งในกรณีที่เศรษฐกิจโตต่ำกว่าคาด เช่น เติบโตเพียงร้อยละ 1.3 หนี้สาธารณะมีโอกาสทะลุร้อยละ 70 ได้ทันทีโดยไม่ต้องรอปีงบประมาณถัดไป

ยิ่งไปกว่านั้น แผนการคลังระยะปานกลางยังสะท้อนว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นต่อเนื่องแม้ไม่ยกเพดานหนี้ โดยคาดว่าจะอยู่ที่ร้อยละ 67.34 ในปี 2569 ร้อยละ 68.52 ในปี 2570ร้อยละ 69.25 ในปี 2571 และร้อยละ 69.32 ในปี 2572

ขณะที่งบชำระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี มีแนวโน้มเพิ่มจากร้อยละ 9.61 เป็นร้อยละ 15.23 ในช่วงเวลาเดียวกัน สถานการณ์ดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ไทยกำลังเข้าใกล้ขอบของกรอบเพดานหนี้เดิมอยู่แล้ว จึงไม่อาจมองการขยับเพดานเป็นเรื่องปกติหรือปราศจากต้นทุนได้โดยมองว่า

1. การกำหนดเพดานหนี้ เพื่อรักษาวินัยทางการคลัง การกำหนดเพดานหนี้สาธารณะเป็นกลไกสำคัญของวินัยการคลัง เพราะไม่ใช่เพียงเครื่องมือกำกับการก่อหนี้ของภาครัฐ แต่ยังเป็น หลักยึดความน่าเชื่อถือของนโยบายการคลังในสายตาของตลาดและสาธารณะด้วย

ในกรณีของไทย การขยับเพดานหนี้จากร้อยะ 60 เป็นร้อยละ 70 ในปี2564 เกิดขึ้นภายใต้บริบทวิกฤตโควิด-19 ซึ่งเป็นสถานการณ์พิเศษที่รัฐบาลจำเป็นต้องกู้เงินเพื่อพยุงเศรษฐกิจและระบบสาธารณสุข เมื่อเวลาผ่านมาและหนี้สาธารณะยังคงไต่ระดับขึ้นต่อเนื่อง

แต่ประเทศไทยควรขยับเพดานหนี้ขึ้นไปอีกเป็นร้อยละ 75 หรือไม่? เพราะการขยับเพดานหนี้ไม่ใช่เรื่องของตัวเลขทั้งหมด หากเป็นเรื่องของทิศทางนโยบายเศรษฐกิจ การบริหารความเสี่ยง ความเชื่อมั่นของตลาด และโครงสร้างความยั่งยืนของภาครัฐในระยะยาว

2. เหตุผลที่ยังไม่ควรยกระดับเพดานหนี้สาธารณะเป็นร้อยละ 75 หากพิจารณาจากสถานการณ์ปัจจุบัน ผมคิดว่ารัฐบาลยังไม่ควรที่จะยกระดับเพดานหนี้สาธารณะเป็นร้อยละ 75 ในเวลานี้ด้วยเหตุผลหลายประการ เช่น

2.1 หนี้โตเร็วกว่ารายได้และการเติบโตปัญหาของไทยไม่ใช่เพียง “ระดับหนี้” แต่คือ “พลวัตของหนี้” กล่าวคือ หนี้กำลังเพิ่มขึ้นเร็วกว่าความสามารถในการสร้างรายได้และการเติบโตของเศรษฐกิจ เศรษฐกิจไทยยังโตในอัตราต่ำ โดยมีการประเมินจากธนาคารแห่งประเทศไทยว่า GDP ปี 2569 จะอยู่ที่เพียงร้อยละ 1.9 และราวร้อยละ 1.6 จากการประเมินที่เข้มงวดกว่า หากเศรษฐกิจโตต่ำ แต่หนี้เพิ่มเร็ว หนี้จะกลายเป็นภาระที่แบกรับได้ยากขึ้นเรื่อย ๆ

ภายใต้กรอบ Debt Sustainability Analysis (DSA)ระบุว่า หากส่วนต่างระหว่างอัตราดอกเบี้ยชำระหนี้กับอัตราการเติบโตแย่ลงเพียง 1 จุดร้อยละไทยอาจต้องปรับดุลปฐมภูมิหรือดุลรายได้กับรายจ่ายของรัฐบาล ราวร้อยละ 0.6–0.7 ของ GDP เพียงเพื่อ “ตรึง” หนี้ไม่ให้สูงขึ้น ซึ่งประเด็นนี้ชี้ให้เห็นว่า สำหรับเศรษฐกิจไทยที่เติบโตช้าการกล่าวอ้างว่า “หนี้ที่ระดับร้อยละ 66 ยังต่ำกว่าร้อยละ 75” เป็นการมองแบบตื้นเกินไป เพราะหัวใจอยู่ที่ความสามารถในการรักษาเสถียรภาพของเส้นทางหนี้ ไม่ใช่เพียงการมีช่องว่างเชิงตัวเลขภายใต้เพดานใหม่

 2.2 การลดแรงจูงใจลงทุนของภาคเอกชน อีกเหตุผลหนึ่งที่รัฐบาลยังไม่ควรดันเพดานระดับหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น ได้แก่ ผลของ Crowding-out Effect หรือการเบียดเสียดทางการเงิน กล่าวคือ เมื่อภาครัฐกู้เงินในตลาดเพิ่มขึ้น ย่อมแข่งขันกับภาคเอกชนในการเข้าถึงเงินทุน ทำให้อัตราดอกเบี้ยหรืออย่างน้อยต้นทุนทางการเงินมีแนวโน้มสูงขึ้น

โดยเฉพาะในบริบทที่สินเชื่อเอกชนตึงตัวอยู่แล้ว ธุรกิจที่เปราะบางหรือมีต้นทุนทางการเงินสูงจะยิ่งลงทุนยากขึ้น หรือเข้าถึงเงินทุนได้ยากขึ้น ผลที่เกิดขึ้นคือการอ่อนแรงของการลงทุนเอกชน ซึ่งเป็นเครื่องยนต์สำคัญของการเติบโตในระยะกลางและยาว

ประเด็นนี้มีนัยเชิงนโยบายอย่างยิ่ง เพราะหากการเพิ่มเพดานหนี้ทำให้รัฐมีพื้นที่กู้เงินมากขึ้น แต่การกู้เงินของรัฐบาลกลับไปกดทับการลงทุนของเอกชน ผลสุทธิทางเศรษฐกิจอาจต่ำกว่าที่คาดไว้ หรือในบางกรณีอาจเป็นลบ โดยเฉพาะหากเงินกู้ใหม่ถูกใช้กับรายจ่ายที่มีตัวทวีคูณทางการคลัง (fiscal multiplier) ต่ำ หรือการกู้เพื่อการบริโภคระยะสั้นมากกว่าการเพิ่มผลิตภาพของระบบเศรษฐกิจ

2.3 รัฐบาลจะเหลือเครื่องมือพยุงเศรษฐกิจน้อยลงมาก เพดานหนี้สาธารณะมิได้มีหน้าที่เพียงจำกัดการก่อหนี้ของรัฐเท่านั้น หากยังเป็นกลไกสำคัญในการรักษาพื้นที่การคลังเชิงยั่งยืน สำหรับการรับมือความเสี่ยงในอนาคตด้วย เช่น ภาวะเศรษฐกิจโลกถดถอย สงคราม โรคระบาด หรือแรงกระแทกจากวิกฤตพลังงาน (Super Oil Shock) แม้การยกเพดานหนี้จากร้อยละ 70 เป็นร้อยละ 75 ของ GDP จะทำให้รัฐบาลมีช่องทางกู้เงินเพิ่มขึ้นในระยะสั้น

แต่ไม่ได้หมายความว่าขีดความสามารถทางการคลังของรัฐจะเพิ่มขึ้นอย่างยั่งยืนเสมอไป เนื่องจากหนี้ใหม่ย่อมนำมาซึ่งภาระดอกเบี้ยและภาระชำระหนี้ในอนาคต ซึ่งจะทำให้สัดส่วนงบประมาณที่ต้องกันไว้เพื่อการชำระหนี้เพิ่มขึ้น และส่งผลให้ทรัพยากรสำหรับรายจ่ายลงทุน รายจ่ายสวัสดิการ และมาตรการรับมือภาวะฉุกเฉินลดลงในเชิงเปรียบเทียบ

ดังนั้น ประเด็นสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่าการขยับเพดานหนี้ทำให้ “กู้ได้มากขึ้น” หรือไม่ แต่คือการกู้เพิ่มในวันนี้จะบั่นทอนความยืดหยุ่นทางการคลังและความสามารถในการรับมือวิกฤตรอบต่อไปมากเพียงใด หากการขยายเพดานเกิดขึ้นในช่วงที่ระดับหนี้เข้าใกล้กรอบเดิมอยู่แล้ว และหนี้ใหม่ไม่ได้ถูกใช้กับโครงการที่สร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสูงเพียงพอ การยกเพดานหนี้ก็อาจมีลักษณะเป็นการใช้ทรัพยากรทางการคลังล่วงหน้า มากกว่าการสร้างกันชนทางนโยบายเพื่ออนาคตอย่างแท้จริง

2.4 รายจ่ายสวัสดิการมีแนวโน้มเพิ่มประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยในระดับที่ลึกขึ้น ซึ่งมีผลโดยตรงต่อโครงสร้างการคลังในระยะยาว กล่าวคือ รายจ่ายด้านสวัสดิการ สุขภาพ และการดูแลผู้สูงอายุจะเพิ่มขึ้น ขณะที่ฐานภาษีในอนาคตมีแนวโน้มหดตัว หากรัฐเลือกเพิ่มหนี้ในช่วงที่รายได้ระยะยาวยังโตไม่ทันภาระรายจ่ายดังกล่าว หนี้สาธารณะจะกลายเป็นแรงกดดันต่อการจัดสรรงบประมาณในอนาคตอย่างต่อเนื่อง ความเสี่ยงจึงไม่ได้อยู่เพียงในเชิงปริมาณของหนี้ แต่รวมถึงการที่โครงสร้างประชากรสูงอายุทำให้ความสามารถในการแบกหนี้ของรัฐอ่อนกำลังลงเรื่อย ๆ

2.5 ความน่าเชื่อถือของประเทศอาจลดลง เหตุผลประการสุดท้ายคือผลกระทบต่อ credit rating หรือการจัดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศ แม้ไทยยังไม่เผชิญภาวะวิกฤตระดมทุน แต่ตัวชี้วัดภาระหนี้บางตัวเริ่มตึงแล้ว เช่น ภาระหนี้รัฐบาลต่อรายได้อยู่ที่ร้อยละ 35.14 ซึ่งสูงกว่าเกณฑ์ร้อยละ 35 เล็กน้อย

ขณะที่ภาระดอกเบี้ยต่อรายได้อยู่ที่ร้อยละ 9.59 ใกล้แตะเกณฑ์ภายใน ร้อยละ 10 อย่างมาก หากยกเพดานหนี้โดยไม่มีแผนฟื้นฐานะการคลังที่ชัดเจน ตลาดอาจตีความว่าไทยลดทอนวินัยการคลัง ผลที่ตามมาอาจเป็นการเพิ่มขึ้นของต้นทุนการกู้เงินทั้งของภาครัฐและเอกชน พร้อมแรงกดดันต่อความน่าเชื่อถือของประเทศในระยะถัดไป
 
3. ทางออกเชิงนโยบาย ข้อสรุปเบื้องต้นว่า ประเทศไทยยังไม่ควรดันเพดานหนี้เป็นร้อยละ 75 ทางออกที่เหมาะสมกว่าจึงไม่ใช่การปฏิเสธการกู้เงินทุกกรณี แต่คือการยกระดับคุณภาพของนโยบายการคลังภายใต้เพดานหนี้เดิมเสียก่อน

3.1 ไทยควรคงเพดานร้อยละ 70 ไว้เป็นเหมือนสมอเรือหลักของระดับหนี้อย่างน้อยในช่วงปี 2569–2570 เพื่อรักษาวินัยการคลังเสถียรภาพด้านความเชื่อมั่น

3.2 รัฐบาลควรพิจารณาแหล่งที่มาของเงินที่สามารถนำมาใช้ได้โดยไม่ต้องกู้เพื่อไม่ต้องขยับเพดานหนี้สาธารณะ อย่างน้อย 5 แหล่ง คือ

1. จัดสรรงบประมาณใหม่ ใช้เงินเดิมให้คุ้ม ก่อนกู้เงินใหม่ ไม่ว่าจะเป็นการตัดหรือชะลอโครงการที่ยังไม่พร้อมหรือทับซ้อน หรือการลดงบประมาณที่สร้างผลกระทบต่ำ
2. ดึงศักยภาพรัฐวิสาหกิจ หมุนทรัพย์สินให้เป็นเงิน โดยไม่ต้องขายสมบัติชาติ เช่น การเพิ่มสัดส่วนเงินปันผลส่งเข้ารัฐ การหมุนเวียนสินทรัพย์เพื่อสร้างรายได้
3. ให้เอกชนร่วมลงทุน ลดภาระงบประมาณ เพิ่มประสิทธิภาพ โดยเปลี่ยนจากภาระเป็นการแบ่งปัน รวมถึงการเจาะกลุ่มเศรษฐกิจใหม่ เช่น โครงสร้างดิจิทัล โครงการพลังงานสะอาด
4. ออกพันธบัตรเฉพาะทางดึงเงินทุนคุณภาพ โดยรัฐบาลอาจจะออกพันธบัตรที่ระบุวัตถุประสงค์ชัดเจน เช่น Green Bond (พันธบัตรสีเขียว) สำหรับใช้ในโครงการสิ่งแวดล้อม หรือ Transition Bond (พันธบัตรเพื่อการเปลี่ยนผ่าน) เพื่อใช้เป็นทุนในการปรับเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ ลดการพึ่งพาพลังงานฟอสซิลและน้ำมัน เป็นต้น
5. มาตรการภาษีแบบเฉพาะจุด ดึงกำไรส่วนเกิน มาเยียวยาส่วนที่ขาด เช่น Windfall Tax (ภาษีลาภลอย) มาตรการภาษีแบบมีเงื่อนไข   

3.3 รัฐบาลควรกำหนดการใช้จ่ายหรือช่วยเหลืออุดหนุนแบบมุ่งเป้าโดยเน้นกลุ่มเปราะบางและกลุ่มที่มีข้อจำกัดด้านสภาพคล่องมากกว่า มาตรการหว่านเงินในวงกว้าง ซึ่งมักใช้ทรัพยากรมากแต่ให้ผลทวีคูณทางเศรษฐกิจต่ำ

3.4 รัฐบาลควรเร่งรายจ่ายลงทุนที่เพิ่มศักยภาพประเทศไทยจริง เช่น รายจ่ายเพื่อการลงทุนที่พร้อมดำเนินการ ซึ่งหลักสำคัญคือ “กู้มาสร้าง ต่อยอด ไม่ใช่กู้มาใช้หมุนเงิน” และต้องเพิ่มผลิตภาพ มากกว่าขยายรายจ่ายประจำ

3.5 รัฐบาลต้องเร่งปฏิรูปรายได้ โดยทบทวนมาตรการลดหย่อนภาษีที่ไม่จำเป็น เพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ และขยายฐานภาษีให้กว้างขึ้น เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง หรือภาษีสิ่งแวดล้อม เพื่อให้มีรายได้รองรับภาระหนี้ในอนาคต

 3.6 รัฐบาลควรบริหารหนี้เชิงรุกผ่านเครื่องมือต่าง ๆ เช่น ธุรกรรมแลกเปลี่ยนพันธบัตรการปรับโครงสร้างหนี้ล่วงหน้า การชำระหนี้ก่อนครบกำหนดการยืดอายุหนี้ และการรักษาสัดส่วนหนี้ที่มีอัตราดอกเบี้ยคงที่ให้สูง เพื่อลดแรงกดดันด้านต้นทุนและการกระจุกตัวของภาระชำระหนี้  

หากในอนาคตจำเป็นต้องยกเพดานหนี้สาธารณะจริง ผมมองว่าควรรออย่างน้อยถึงปีงบประมาณ 2571–2572 และต้องผ่านเงื่อนไขสำคัญ เช่น ระดับของหนี้ฐานต้องต่ำกว่าร้อยละ 68–69 ของ GDP

ภาระหนี้ต่อรายได้ต้องกลับมาต่ำกว่าเพดานและเป็นขาลง ดุลปฐมภูมิต้องใกล้สมดุล และเงินกู้ใหม่ต้องผูกกับโครงการลงทุนที่เพิ่มผลิตภาพจริง ทั้งนี้ การขยับเพดานควรเกิดแบบมีเงื่อนไข มีเครื่องมือกลไกกำหนดการยกเลิกเพดานหนี้ใหม่อัตโนมัติ มีข้อกำหนดในสัญญาและมีแผนพากลับเข้าสู่กรอบเพดานหนี้เดิมอย่างชัดเจน ไม่ใช่เพียงเปลี่ยนตัวเลขเพดานหนี้โดยปราศจากการดูแลกำกับธรรมาภิบาลทางการคลังที่เข้มขึ้น

“ข้อค้านต่อเพดานหนี้สาธารณะร้อยละ75 เพราะประเทศไทยยังไม่ได้อยู่ในฐานะที่พร้อมรับภาระหนี้เพิ่มขึ้นแบบถาวรโดยไม่เพิ่มความเสี่ยงเชิงโครงสร้าง ปัญหาสำคัญคือหนี้โตเร็วกว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจ การลงทุนเอกชนถูกเบียดพื้นที่ทางการคลังอาจหดตัว ความน่าเชื่อถือของประเทศอาจถูกกระทบได้ ดังนั้น คำตอบเชิงนโยบายที่เหมาะสมในเวลานี้คือยังไม่ควรดันเพดานหนี้สาธารณะจากร้อยละ70 เป็น 75 ในปี 2569 หลักทฤษฎีความยั่งยืนทางการคลังยังไม่ควรทำในปี 2570 ถ้าเงื่อนไขเศรษฐกิจการคลังยังใกล้เคียงปัจจุบัน”